Mezi institucionální reformy, o nichž se v rámci Konference o budoucnosti Evropy nejvíce diskutuje, patří navýšení počtu rozhodnutí přijatých většinou v Radě ministrů. Jak evropští sociální demokraté, tak také evropští zelení i německá CDU/CSU (EPP) označili před konferencí zrušení práva veta jednotlivých členských států za politickou prioritu. Tento požadavek byl také mnohokrát vznesen na digitální platformě i v závěrečné zprávě občanského fóra „Demokracie v Evropě“ (doporučení č. 20). Evropský parlament oproti tomu již v roce 2017 ve Zprávě o zlepšení fungování Evropské unie využitím potenciálu Lisabonské smlouvy (autoři Brok, Bresso) a Zprávě k možnému vývoji a změnám současného institucionálního uspořádání Evropské unie (autor Verhofstadt) předložil několik návrhů, ve kterých oblastech by mohlo dojít ke zrušení principu jednomyslnosti.
Dlouhý seznam oblastí, kde se rozhoduje na základě principu jednomyslnosti
Tyto návrhy odpovídají dlouhodobé logice vývoje evropské integrace. Od 80. let 20. století byla v EU postupně odstraňována různá práva veta jednotlivých členských států a většinově nahrazena spolurozhodovacími právy Evropského parlamentu. Ve skutečnosti je již dnes většina usnesení přijímána na základě většinového principu. V řádném legislativním procesu hlasuje Rada Evropské unie kvalifikovanou většinou: Pro usnesení je nutný souhlas alespoň 55 % vlád, jež zastupují minimálně 65 % obyvatel.
Vedle toho existuje ještě dlouhý seznam oblastí, kde jsou usnesení možná pouze v případě, že s nimi souhlasí všechny národní vlády (nebo se alespoň zdrží hlasování). Částečně je dokonce ještě nutná ratifikace národními parlamenty. K oblastem, ve kterých se hlasuje na základě principu jednomyslnosti (bez nároku na úplnost), patří:
- reformy smluv (čl. 48 Smlouvy o EU),
- přijetí nových členských států (čl. 49 Smlouvy o EU),
- reformy evropského volebního práva (čl. 223 Smlouvy o fungování EU),
- opatření k rozvoji a rozšíření práv občanů EU (čl. 21-25 Smlouvy o fungování EU),
- velikost a národnostní složení Komise (čl. 17 (5) Smlouvy o EU) a Evropského parlamentu (čl. 14 (2) Smlouvy o EU),
- sankce vůči členským státům, které porušují společné hodnoty (čl. 7 (2) Smlouvy o EU)
- rozpočet EU, obzvláště rozhodnutí o vlastních zdrojích (čl. 311 Smlouvy o fungování EU) a víceletý finanční rámec (čl. 312 Smlouvy o fungování EU),
- většina rozhodnutí o společné zahraniční a bezpečnostní politice (čl. 22, 24, 31 (1) Smlouvy o EU),
- části politiky v oblasti vnitra a spravedlnosti, např. všeobecný zákaz diskriminace (čl. 19 Smlouvy o fungování EU), rodinné právo (čl. 81 (3) Smlouvy o fungování EU), evropské státní zastupitelství (čl. 86 Smlouvy o fungování EU), operativní spolupráce policie (čl. 87 Smlouvy o fungování EU),
- velké části sociální politiky, mj. sociální zabezpečení, ochrana před propuštěním, práva zaměstnaneckých a zaměstnavatelských svazů (čl. 153 (2) Smlouvy o fungování EU),
- většina rozhodnutí v oblasti daňové politiky (čl. 113 Smlouvy o fungování EU, čl. 115 Smlouvy o fungování EU),
- opatření v oblasti ekologické politiky, jež se týkají územního plánování, využití vody a půdy nebo energetického mixu (čl. 192 (2) Smlouvy o fungování EU),
- opatření, která omezují pohyb kapitálu se třetími státy (čl. 64 (3) Smlouvy o fungování EU),
- reformy postupů při národních schodcích rozpočtů (čl. 126 (14) Smlouvy o fungování EU),
- předpisy týkající se cestovních pasů, občanských průkazů apod. (čl. 77 (3) Smlouvy o fungování EU),
- úřední jazyky EU (čl. 342 Smlouvy o fungování EU) a jazyky, v nichž lze přihlašovat evropské patenty (čl. 118 Smlouvy o fungování EU).
Výraz nedůvěry mezi členskými státy
Tento princip jednomyslnosti odlišuje EU od federálních systémů, které fungují v Německu nebo v USA, v nichž jednotlivé federální státy nemají ani v případě změn ústavy právo veta. Lze ho chápat jako výraz zbytkové nedůvěry mezi vládami EU: Ač se členské státy v jiných oblastech navzájem otevřely, existují přeci jen určité otázky, v nichž se žádný členský stát nechce nechat ostatními přehlasovat. Především pokud se jedná o peníze a zahraniční politiku, berou členské státy raději v potaz, že neexistuje vůbec žádné společné řešení, než že by přitom mohly skončit v menšině.
O něco příznivější výklad předložil v roce 2009 Spolkový ústavní soud v rozsudku týkajícím se Lisabonské smlouvy. Podle něj slouží princip jednomyslnosti především k zachování národní demokracie: Protože by národní parlament ztratil svůj význam, pokud by v podstatných otázkách mohl být přehlasován na evropské úrovni, musí v centrálních oblastech právo veta zůstat zachováno.
Ve skutečnosti hovoří mnohé pro to, že právo veta snižuje nejen schopnost EU jednat, ale i kvalitu její demokracie.
Konflikt cílů mezi schopností jednat a demokracií?
Zastánci intergovernmentalismu proto rádi argumentují zdánlivým konfliktem cílů mezi evropskou schopností jednat a demokracií. Podle tohoto chápání ztěžují na jedné straně práva veta jednotlivých členských států rychlé přijímání usnesení, na druhé straně však zvyšují jejich legitimitu. Pod čarou se tedy jeví jako přijatelná cena, a to především v „klíčových oblastech národní suverenity“.
Ale dokáže tento argument skutečně přesvědčit? Ve skutečnosti hovoří mnohé pro to, že právo veta snižuje nejen schopnost EU jednat, ale i kvalitu její demokracie. Pokud tedy vůbec chceme určité oblasti spravovat na evropské úrovni, mělo by se tak dít zásadně na základě většinového principu.
Právo veta neznamená tvůrčí moc
Nejprve si musíme uvědomit, že parlamentní právo veta je něco jiného než parlamentní tvůrčí moc. V případě národní legislativy mají hlavní slovo národní parlamenty a mohou rozhodovat o cílech a prostředcích. Na evropské úrovni jsou to naopak národní vlády, které spolu vyjednávají o kompromisech.
Dokonce i když o tom mohou národní parlamenty poté rozhodovat, zbývá jim pouze rozhodnutí mezi ano a ne, mezi odkýváním a zablokováním. Europeizace proto na národní úrovni vede k přesunu moci z parlamentu na exekutivu, a tím k oslabení parlamentní demokracie. Právo veta jednotlivých členských států na tom mnoho nemění.
Princip jednomyslnosti zvýhodňuje zbabělce
Pokud chceme evropská rozhodnutí demokraticky legitimizovat, lze tak smysluplným způsobem učinit pouze na nadnárodní úrovni – přes společné instituce EU. Zde však princip jednomyslnosti spíše demokracii omezuje, neboť v případě konfliktu koliduje demokratická legitimita každého členského státu s demokratickou legitimitou ostatních členských států.
Právo veta jednotlivých členských států proto zvýhodňuje jednání ve stylu hry na kuře (chicken game), při kterých se prosadí ta strana, která si spíše může dovolit, že na konci nebude vůbec žádný společný výsledek. To je však spíše otázka moci než demokracie – a v extrémním případě umožňuje, že jeden jediný členský stát zabrání rozhodnutí, které se ve zbývajících členských státech těší velké podpoře.
Diferencovaná integrace není vždy východiskem
Chtějí-li zbývající státy přeci jen pokročit vpřed, zbývá jim často pouze cesta „diferencované integrace“ – ať už ve formě zesílené spolupráce nebo ve formě dohod mimo smlouvy o EU (Evropský stabilizační mechanismus nebo Fiskální pakt z roku 2012). Tyto koalice ochotných však mají svoji cenu, neboť zvyšují komplexnost a snižují koherenci evropské politiky.
A existuje dostatek oblastí politiky, ve kterých nejsou vůbec možné: Především v institucionálních otázkách (jako je reforma evropského volebního práva nebo složení Komise) mohou členské státy čistě z logických důvodů vystupovat pouze jako jeden celek. Také v případě „opatření na základě článku 7 Smlouvy o Evropské unii“ proti národním vládám, jež porušují principy právního státu, nelze právo veta jednotlivých členských států obejít. Podobné je to v případě zahraničněpolitických sankcí jako jsou zmrazení majetku nebo zákaz vycestování, které lze mezitím kvůli vnitřnímu trhu a Schengenu schválit pouze v celoevropském měřítku. A také v rozpočtové politice není diferenciace možná, nebo je možná pouze s velkými obtížemi.
Tam, kde platí právo veta jednotlivých členských států, přešlapuje EU na místě – ze strachu, že jednání naprosto vyčerpají politický kapitál, a nakonec stejně ztroskotají.
Značný potenciál pro vydírání
Ve všech těchto oblastech tak znovu a znovu nastávají situace, ve kterých mají partikulární zájmy jednotlivých národních vlád přednost před cíli všech ostatních členských států. S tím je samozřejmě spjat také značný potenciál pro vydírání v jiných rozhodnutích.
Například řecká vláda pod vedením Alexise Tsiprase (Syriza/GUE/NGL) krátce po nástupu do úřadu naznačovala, že by mohla zablokovat sankce EU proti Rusku – což mohlo být i bez explicitní souvislosti lehce chápáno jako varovný signál ostatním státům EU, aby během dluhové krize v eurozóně braly na Řecko větší ohledy. A když maďarská a polská vláda pod vedením Viktora Orbána (Fidesz/EPP) a Mateusze Morawieckého (PiS/ECR) v roce 2020 vetovaly Plán na podporu oživení Evropy po koronakrizi, chtěly si tím zcela otevřeně vynutit ústupky v mechanismu právního státu.
V oblastech, kde se rozhoduje jednomyslně, přešlapuje EU na místě
Princip jednomyslnosti má pro dotčené oblasti politiky odrazující účinek, který je možná ještě důležitější než mocenské hry a blokace. Tam, kde platí právo veta jednotlivých členských států, přešlapuje EU na místě – ze strachu, že jednání naprosto vyčerpají politický kapitál, a nakonec stejně ztroskotají.
Z tohoto důvodu již deset let neproběhla žádná velká změna smluv o EU, ačkoliv jsou mnozí aktéři nejen v Evropském parlamentu, ale i mezi národními vládami zajedno, že reformy jsou nutně potřeba. Konference o budoucnosti Evropy a nový pokus o reformu evropského volebního práva představují pozitivní znamení. Ale obojí bylo od začátku doprovázeno pesimismem, a proto debata o tom, zda se vůbec o reformu pokusit, spotřebovává energii, která by měla být věnována debatě o reformě samotné.
Veto sociální stát spíše oslabilo než ochránilo
Také při integraci v oblasti daní a sociální politiky ztroskotala EU na jednotlivých členských státech, které využívají svoje právo veta k ochraně partikulárních národních zájmů. Zatímco při vytváření vnitřního trhu (pro který již od roku 1987 platí většinový princip hlasování) udělala EU velký pokrok, v oblasti sociální politiky zůstala slabá. Kvůli vnitřnímu trhu a měnové unii však členské státy zároveň ztratily mnoho prostoru pro vyjednávaní.
Výsledkem tohoto vývoje je politická asymetrie, která právě během dluhové krize v eurozóně vedla k velkým problémům s přijímáním EU i mnoha národních vlád. Princip jednomyslnosti zde vytváří paradoxní efekt: Sociální stát, jež by jako „klíčová oblast suverenity“ měl být chráněn právem veta, ve skutečnosti oslabuje, protože ani na národní ani evropské úrovni nedochází k pokroku.
Demokratická legitimita musí být vytvořena na nadnárodní úrovni
Celkově je zřejmé, že na formální úrovni sice právo veta jednotlivých členských států chrání národní suverenitu, avšak jak ukazuje trilema Dani Rodrika: Pokud jsou státy úzce propojeny jako členské státy EU, nejde národní suverenita ruku v ruce s demokracií, nýbrž je s ní v rozporu.
Pokud chceme vylepšit kvalitu demokracie v EU, nejsou práva veta národních vlád a parlamentů vhodným nástrojem. Mnohem smysluplnější je vytvořit demokratickou legitimitu pro EU rovnou na nadnárodní úrovni – především s pomocí silného, společně zvoleného Evropského parlamentu.
Jednomyslnost marginalizuje také význam Evropského parlamentu
Právě parlament je však principem jednomyslnosti marginalizován za všech nejvíce. V řádném legislativním procesu má vedle Rady Evropské unie jako jediná instituce právo veta; jednání mezi nimi proto probíhají přibližně za rovných podmínek. V případě uplatnění principu jednomyslnosti je naopak parlament v nejlepším případě jedním z 28 hráčů, kteří mohou uplatnit právo veta. A zpravidla nehraje nejdůležitější roli. V oblastech, v nichž může každá vláda zablokovat usnesení, proto hrají přání poslanců pouze velmi podřadnou roli. Místo toho krouží jednání kolem otázky, které ústupky jsou potřeba pro nejméně ochotné členské státy.
Důsledky této dynamiky lze pozorovat vždy jednou za sedm let při debatách o víceletém finančním rámci. V nich jde zpravidla především o čisté příspěvky jednotlivých členských států, a nikoliv o politické priority. Také na veřejnosti zvyšují výhružky právem veta hodnotu zprávy. Evropské zpravodajství se tak soustředí více na výhrady brzdičů než na cíle většiny.
Právo veta láká k mocenským hrátkám, nikoliv k demokracii
Také z demokratického hlediska lze přivítat, že se zrušení práv veta jednotlivých členských států stane klíčovým tématem evropské debaty o reformách. Existují oblasti politiky, které se dotýkají pouze úrovně jednotlivých států a nemusí být řízeny EU. V těchto případech by se měly členské státy rozhodovat libovolně.
Tam, kde jsou potřeba regulace dotýkající se celé EU, by se zásadně mělo rozhodovat na základě většinového principu. Chtít zodpovědět politické otázky na evropské úrovni, ale zaručit při tom všem členským státům právo veta, je naopak pozvánkou k mocenským hrátkám, při kterých politicky silná menšina vnucuje svoje směřování většině – a tím dociluje pravého opaku toho, čeho chce demokracie dosáhnout.
Tento text byl poprvé zveřejněn 31. ledna 2022 na stránkách autorova blogu foederalist.eu. Česká verze je zde publikována se souhlasem autora. Z němčiny přeložil Ondřej Tůma.
